Door Georg Frerks
Georg Frerks is emeritus hoogleraar Conflictstudies aan de Universiteit Utrecht en emeritus hoogleraar Internationale Veiligheidsstudies aan de Nederlandse Defensieacademie.

Vragen? Bel naar 14070 of stuur een email naar navotop2025@denhaag.nl. Op dit emailadres kun je je ook opgeven voor de nieuwsbrief over de NAVO-top. Lees meer op denhaag.nl/navo.

Internationale stad van vrede en recht
In 2025 is Den Haag gaststad van de NAVO-top. Deze topconferentie is van dinsdag 24 tot en met donderdag 26 juni 2025 in het World Forum. Den Haag is al 125 jaar stad van vrede en recht. Daarom past de NAVO-top 2025 bij Den Haag.

De NAVO-top in Den Haag: plaatsbepaling en achtergrond

De aanstaande top van de Noord-Atlantische verdragsorganisatie (NAVO) in Den Haag maakt vele tongen los. In de stad is er kritiek op de overlast voor het verkeer en de toegankelijkheid van bepaalde wijken. Anderen vragen zich af of de misschien wel 200 miljoen euro die het evenement gaat kosten, niet beter besteed kan worden aan andere zaken. Maar er zijn ook veel mensen die vinden dat Nederland zijn steentje moet bijdragen of zelfs trots zijn dat de top hier wordt gehouden. 

Niettemin is de NAVO voor veel Hagenaars een ver-van-mijn-bed-show, of een schim uit het Koude Oorlogsverleden. Het is daarom goed nog eens een paar feiten over de NAVO op een rijtje te zetten. 

Het ontstaan en doel van de NAVO

De NAVO is een defensief politiek-militair bondgenootschap, een alliantie opgericht in 1949 met als doel de vrijheid en veiligheid van haar lidstaten te garanderen met politieke en militaire middelen. De oprichting vond meer dan 75 jaar geleden plaats door de ondertekening op 4 April 1949 van het Noord-Atlantisch Verdrag, beter bekend als het Verdrag van Washington door twaalf landen aan weerszijden van de Atlantische Oceaan. De ondertekenaars van het eerste uur waren België, Canada, Denemarken, Frankrijk, IJsland, Italië, Luxemburg, Nederland, Noorwegen, Portugal, het Verenigd Koninkrijk (VK) en de Verenigde Staten (VS). Het kernpunt van het verdrag is het principe dat een aanval tegen één of meer van de NAVO-lidstaten als een aanval tegen alle lidstaten wordt beschouwd. Dit is het idee van de collectieve verdediging, neergelegd in artikel 5 van het verdrag. In de ruim 75 jaar dat de NAVO bestaat is dit artikel slechts één keer ingeroepen, namelijk als antwoord op de terroristische aanslagen in de Verenigde Staten op 11 september 2001 (9/11). 

Het verdrag is superkort: het bevat slechts 14 artikelen op een paar getypte velletjes. De teksten zijn niettemin – of misschien juist daardoor – behoorlijk flexibel gebleken. Er is nooit de behoefte geweest ze te amenderen in de 75 jaar dat de NAVO bestaat.  Wel zijn er protocollen toegevoegd om de toetreding van nieuwe leden te regelen. Inmiddels heeft de NAVO 32 leden. 

De NAVO als waardengemeenschap

Al bij de oprichting werd alom benadrukt dat de NAVO een vredesinstrument was. In de preambule bevestigen de verdragspartijen hun geloof in de doeleinden en principes van het Handvest van de Verenigde Naties en hun wens in vrede met alle volkeren en regeringen te leven. Ze beloven de principes van vrijheid, democratie en de rechtsstaat te garanderen en de vrede en veiligheid te bewaren. De nadruk op vreedzame geschiloplossing en het afzien van de dreiging of gebruik van geweld in internationale betrekkingen ligt in lijn met de relevante teksten van het VN-Handvest. Dit is ook logisch aangezien de NAVO een regionale veiligheidsorganisatie is overeenkomstig artikel 51 van het Handvest dat de oprichting van dergelijke organisaties mogelijk maakt, net zoals b.v. de ECOWAS in West-Afrika, de SAARC in Zuid-Azië en het voormalige Warschaupact.

In politiek opzicht bevordert de NAVO dus de democratische waarden en biedt lidstaten de gelegenheid om te overleggen en samen te werken rond defensie- en veiligheidskwesties om problemen op te lossen, vertrouwen op te bouwen en uiteindelijk conflicten te voorkomen. In militair opzicht zet de NAVO zich in voor een vreedzame oplossing van geschillen. Als de diplomatieke inspanningen mislukken, heeft de NAVO de bevoegdheid om militaire crisisbeheersingsoperaties uit te voeren onder artikel 5 van het verdrag of anders onder een mandaat van de Verenigde Naties. In minder verheven termen had de NAVO bij zijn ontstaan drie praktische doeleinden: het intomen van het expansionisme van de Sovjetunie, het verhinderen van het herleven van nationalistisch militarisme in Europa door een sterke Amerikaanse aanwezigheid op het continent, en het bevorderen van Europese politieke integratie. Of bondig gezegd: “to keep the Commies out, the Germans down and the Americans in.” 

NAVO-structuur en bestuur

De NAVO wordt bestuurd door de Noord-Atlantische Raad (NAR) waarin alle bondgenoten met een permanente vertegenwoordiger zitting hebben. Periodiek komen ook de regeringsleiders of ministers van defensie of buitenlandse zaken bijeen. Dit gebeurt wanneer er belangrijke strategische onderwerpen aan de orde zijn, zoals op de aankomende NAVO-top in Den Haag. De Raad wordt voorgezeten door de Secretaris-Generaal (SG), die daarnaast ook het voorzitterschap van andere NAVO-organen bekleedt, zoals de Nucleaire Planning Groep, de NAVO-Oekraïne Raad, en de Euro-Atlantische Partnerschap Raad. De SG bepaalt de agenda’s, faciliteert discussies en besluitvorming, coördineert de dagelijkse gang van zaken, en is belast met de uitvoering van de besluiten. De SG onderhoudt contacten met regeringsleiders en representeert de NAVO naar buiten toe. NAVO-besluiten worden op basis van consensus genomen.

In het begin had de NAVO nog geen militaire structuur die hun acties kon coördineren. Dit veranderde toen de Russen een atoombom tot ontploffing brachten en met het uitbreken van de Korea oorlog in 1950. Er kwam een militair hoofdkwartier vlakbij Versailles, de Supreme Headquarters Allied Powers Europe, afgekort SHAPE, met de Amerikaanse General Dwight D. Eisenhower als de eerste Supreme Allied Commander Europe, afgekort SACEUR. Snel daarna kwam er ook een permanent civiel secretariaat in Parijs. In het militaire comité worden militaire aspecten besproken en hebben alle lidstaten een vertegenwoordiger. 

Uitbreiding met nieuwe leden en de Koude Oorlog

In 1952 traden Griekenland en Turkije toe als nieuwe leden en in 1955 mocht ook de Bondsrepubliek West-Duitsland toetreden. De Sovjet-Unie reageerde hierop met de oprichting van het Warschaupact. In deze tijd van de Koude Oorlog was de NAVO-doctrine gebaseerd op de zogeheten massale vergelding, mochten de Sovjet-Unie of het Warschaupact het in hun hoofd halen een NAVO-lid aan te vallen. Deze wederzijdse afschrikking hield een ongemakkelijk soort evenwicht in stand. De spanningen ten gevolge van Cuba crisis en Amerika’s betrokkenheid in Vietnam leidden uiteindelijk niet tot een gewapend treffen, en het militaire evenwicht leidde langzaamaan tot een soort van détente tussen de blokken in het laatste kwart van de 20ste eeuw.

Interne spanningen

In de tussentijd waren er wel spanningen geweest tussen de NAVO bondgenoten onderling, b.v. door de Suez crisis en de toenemende onafhankelijke opstelling van Frankrijk onder president de Gaulle. Frankrijk besloot in 1966 het geïntegreerde militaire commando van de NAVO te verlaten, hoewel het wel binnen de politieke structuur van de NAVO bleef. Dit leidde tot de verhuizing van de NAVO van Frankrijk naar België. Vanwege de kwestie Cyprus en eerdere conflicten, bleef ook de relatie tussen de NAVO-leden Griekenland en Turkije problematisch. Andere splijtzwammen waren de Jom Kippoeroorlog en de kabeljauwoorlog tussen IJsland en het VK.  Na de dood van Franco en de overgang naar de democratie werd Spanje in 1982 toegelaten. 

De val van de muur

Door verschillende wapenbeheersingsverdragen en overeenkomsten namen de spanningen tussen de blokken geleidelijk af. De val van de Berlijnse muur, het uiteenvallen van de Sovjetunie, de hereniging van Duitsland, en de opheffing van het Warschaupact aan het eind van de vorige eeuw leken een verbetering van de relaties en een vreedzame periode in te luiden. De Koude Oorlog was ten einde. De Euro-Atlantische Partnerschap Raad bracht de bondgenoten samen met hun Centraal-Europese, Oost-Europese, en Centraal-Aziatische buren voor gemeenschappelijke consultaties. Geleidelijk aan werd het bondgenootschap opengesteld voor een aantal van deze landen, zoals Polen, Tsjecho-Slowakije en Hongarije die toetraden in 1999. Ook ontstond er de zogeheten Mediterrane Dialoog met een aantal Noord-Afrikaanse landen. 

De 21ste eeuw

De NAVO evolueerde geleidelijk richting een expeditionaire militaire organisatie die ook ‘out-of-area’ crisisbeheersings- en humanitaire operaties ging doen, meestal gebaseerd op een mandaat van de VN. Een voorbeeld hiervan zijn de interventies in voormalig Joegoslavië, Kosovo en Libië. De meeste bondgenoten krompen hun defensiebudgetten fors in onder het mom van het ‘vredesdividend’. 

De aanslagen op de VS door Al-Qaida in 2001 (9/11) schokten het bondgenootschap en dit was de enige keer dat artikel 5 werd ingeroepen. De NAVO nam hierna deel aan de War-on-Terror door middel van de missie in Afghanistan.

Tegelijkertijd kwam er een forse uitbreiding van de NAVO opgang met de toetreding van de zeven nieuwe leden -Baltische staten en Oost-Europese landen – in 2004, gevolgd door Albanië en Kroatië in 2009, Montenegro in 2017, Noord-Macedonië in 2020, Finland in 2023, en tenslotte Zweden in 2024.

Poetin

In de tussentijd was Poetin aan de macht gekomen en begon het vredestij te keren. In een beruchte toespraak in de Doema had Poetin de val van de Sovjet-Unie al de grootste geopolitieke ramp van de 20ste eeuw genoemd, maar in 2008 viel hij ook nog Georgië binnen en annexeerde hij in 2014 de Krim. Door de oorlog  tegen Oekraïne werd de NAVO helemaal wakker geschud. De NAVO moest zich aan een nieuwe politieke realiteit aanpassen. Er was een nieuw dreigingsbeeld ontstaan met Rusland als duidelijke vijand aan de grenzen van Europa en China als een dreiging in het Verre Oosten. Daarnaast waren er ook nog steeds bedreigingen door terroristische bewegingen en ‘schurkenstaten’. Hierbij kwam nog dat oorlogen niet alleen of soms zelfs helemaal niet meer op conventionele wijze met legers werden gevoerd maar met middelen als cyberaanvallen, vernieling van infrastructuur, nepinformatie en ondermijning via de social media, ook wel hybride oorlog genoemd.

Uitdagingen op de NAVO-top in Den Haag

Hoewel al eerdere Amerikaanse presidenten op verhoging van de defensiebudgetten van de NAVO-bondgenoten hadden aangedrongen, stelde president Trump onomwonden dat de achterblijvers niet langer op steun van de VS hoefden te rekenen bij een aanval van buiten. Dit was nou juist het kernprincipe van de NAVO. Ook de weinig principiële opstelling van Trump tegen Poetin en andere dictators is een punt van zorg voor de andere bondgenoten om nog maar te zwijgen van zijn wispelturige en eigengereide aanpak van de oorlog in Oekraïne. Ook verschillen de bondgenoten van inzicht over hoe om te gaan met China. Tenslotte bestaat er ongenoegen over de autocratische koers van sommige eigen bondgenoten.

Al met al staat het bondgenootschap op de NAVO-top in Den Haag voor behoorlijk wat uitdagingen, zowel van externe als interne aard. Aan de andere kant heeft de NAVO in zijn 75-jarig bestaan voor hetere vuren gestaan en zich opmerkelijk flexibel betoond. De huidige SG van de NAVO kan bovendien een zekere mate van politieke behendigheid niet worden ontzegd. Wie zijn reisschema van de afgelopen weken volgt, ziet dat hij niets aan het toeval overlaat en er veel diplomatieke inspanningen worden verricht om de top te laten slagen. Wanneer de top eind juni voorbij is, zullen we pas echt weten wat de uitkomsten zijn en of de meningsverschillen zijn overbrugd of slechts toegedekt met een bezweringsformule.

Georg Frerks
Photo by Jean-Yves Limet